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退出《巴黎協定》,真正受傷的可能是美國

2019-09-07 20:32:03 來源: 作者:佚名 閱讀:74

原標題:《薄燕:美國退出<巴黎協定>對全球氣候治理的影響》

美國總統特朗普2017年6月1日在白宮正式宣布美國將退出《巴黎協定》。這項決定的端倪早在特朗普競選期間就可以看出。特朗普當時稱氣候變化是騙局,并威脅要退出《巴黎協定》。所以,特朗普作出這個決定首先是對他競選承諾的兌現。這個決定也是特朗普上任以來美國氣候政策出現嚴重倒退的必然結果。

特朗普就任之初就提議停止向一些聯合國應對氣候變化項目撥款,并大幅削減美國環保局的預算,還于3月份要求重新評估奧巴馬政府時期的《清潔電力計劃》,指示環保局徹底修改該計劃列出的規定,取消對出租聯邦土地用于煤炭開采的禁令,取消能源開采過程中溫室氣體排放量的限制。這些都標志著美國氣候政策早已經出現重大后退。只不過特朗普一直拖到5月底的7國集團峰會之后,才正式宣布退出《巴黎協定》。

美國宣布退出《巴黎協定》會對全球氣候治理產生較大的負面影響。

一是削弱了《巴黎協定》的普遍性。美國于2001年退出《京都議定書》后,聯合國氣候變化談判的一個重要目標是談判達成一個全球性氣候協議,以把排放大國納入到共同的減排框架中來。為此,《巴黎協定》在很多方面反映了美國的偏好、考慮到美國國內政治的需要,比如它對美國的生效不需要國會的批準。現在美國作為全球最大的溫室氣體排放國之一宣布退出《巴黎協定》,將使該協定的普遍性不足。

二是對《巴黎協定》的有效性產生負面影響。美國作為最大的發達國家,退出《巴黎協定》將意味著它不再履行在資金支持方面的承諾,使《巴黎協定》明確規定的發達國家在2020年前實現每年1000億美元的出資目標難以實現,從而給綠色氣候資金帶來重大打擊,進而使《巴黎協定》的推進面臨更大的資金缺口,影響到發展中國家、尤其是最不發達國家應對氣候變化的能力和信心。此外,美國的退出意味著它將不再兌現其在《巴黎協定》下的減排承諾,即到2025年溫室氣體排放較2005年整體下降26%~28%。這將降低《巴黎協定》的有效性并影響將全球升溫控制在2攝氏度以內的目標。

但是,特朗普的決定對《巴黎協定》的影響又相對有限。首先,《巴黎協定》已經生效,美國的決定不會從根本上影響到《巴黎協定》的落實和履行,這和美國當年退出《京都議定書》產生的負面影響不可同日而語。其次,其他主要國家締約方都在美國宣布決定后表達了維護《巴黎協定》的政治意愿。七國集團中的其他六國連同歐盟都表示要落實《巴黎協定》。德國、法國和意大利三國元首及政府首腦發表聯合聲明,表示將繼續努力履行根據《巴黎協定》所承諾的相關義務。三國領導人特別強調,《巴黎協定》不容重新談判。中國總理李克強6月2日出席第十九次中國—歐盟領導人會晤時表示,中國政府積極參與推動并簽署《巴黎協定》,將會繼續履行《巴黎協定》承諾。

從積極的方面看,后巴黎時代圍繞著落實《巴黎協定》的國際談判進程也許會因為美國的無所作為而得到更快地推進。事實上,無論美國是否退出《巴黎協定》,由于特朗普已經拋棄了奧巴馬的清潔電力計劃,所以美國不可能完成其在該協定下的自主減排承諾,更不可能增加減排承諾。因此,它留在《巴黎協定》內同樣會破壞該協定的精神和目標的實現。

最重要的是,特朗普的決定不會實質性阻礙或者逆轉全球氣候治理的進程,以及國際社會向低碳經濟轉型的步伐。與美國退出《京都議定書》的2001年相比,今天全球氣候治理的國際背景和運作邏輯已經發生了重大的變化。

一是氣候變化科學評估的信度大幅提高。根據政府間氣候變化專家委員會第五次評估報告,地球表面溫度在近三十年中的每個十年都相繼高于1850年以來的任何先前十年。許多觀測到的變化均是在數十年到數千年中前所未有的:大氣和海洋變暖、積雪和積冰減少、海平面上升及溫室氣體濃度增加。氣候變化科學現已能95%地確定,自20世紀中葉以來,人類活動是觀測到的氣候變暖的主要原因,而且氣候變化將會持續。

二是應對氣候變化與經濟發展的理念不斷得到更新。在7國峰會前,經合組織發布了關于應對氣候變化的最新報告。經合組織秘書長古里亞在發布報告時稱,將氣候行動納入支持經濟增長的政策中能夠產生積極的經濟效益。對新能源投資將有利于經濟增長。如果采取各種應對氣候變化的有效措施,到2050年,將為G20國內生產總值帶來2.8%的增長。如果考慮消除氣候變化帶來的某些有害影響,如極端天氣等災害,經濟凈增長甚至達到5%。實際上,2008年至2015年間,美國經濟增幅超過10%,而來自能源領域的二氧化碳排放下降了9.5%。這一事實否定了應對氣候變化會導致經濟增速減緩的觀點。

三是世界能源市場在過去十年間不斷轉型升級,風能、太陽能等可再生能源價格大幅降低,價格優勢日益凸顯,其裝機增速也遠高于燃煤發電廠。全球出現了發展清潔能源經濟的競賽勢頭。在這樣的背景下,各國進行能源革命、追求能源轉型的政治意愿進一步增強,能源戰略和氣候變化政策協同發展的趨勢不可逆轉。

四是全球氣候治理模式實現了創新,具有公平、合理和現實的特征。與《京都議定書》相比,《巴黎協定》更加尊重國家的差異性和自主性,由國家提交自主減排承諾,但要接受國際審評,并鼓勵國家持續做出更大的貢獻。這就克服了在國家之間分配減排責任的分歧和沖突,更多考慮了國內政治的首要性,更加具有國際政治的可行性。從未來來看,全球氣候治理的引領者將可能是那些率先在發展中實現低碳化、成功實現能源轉型和有效履行氣候承諾的國家和國家集團。

總之,那種“你先做我再做”的邏輯在全球氣候治理中早已經過時。特朗普對《巴黎協定》的決定和指責表明,他還在對全球氣候治理運用舊的理念、舊的邏輯、舊的政治,而這不會對全球氣候治理造成實質性損害,反倒可能會損害美國的經濟、社會和外交。

特朗普雖然決定退出《巴黎協定》,但退出程序,復雜、費時又耗力。按照《巴黎協定》第二十八條的規定,美國最早要到2020年底才能退出《巴黎協定》。特朗普到時是否能獲得連任、完成退出《巴黎協定》的流程,現在還不得而知。但正如奧巴馬在特朗普的決定后指出的那樣,“美國的各州、城市和企業將加大努力”應對氣候變化。美國加利福尼亞州州長杰里·布朗在特朗普宣布退出《巴黎協定》的講話尚未結束時就聲明加州將予以抵制,并在地方政府層面推進應對氣候變化。美國60多個城市的市長,包括洛杉磯、紐約、鹽湖城、匹茲堡等,代表了超過3600萬美國民眾,隨后發布的一份共同聲明表示,他們不歡迎特朗普總統的舉動,他們將接受、尊重和恪守對《巴黎協定》所定目標的承諾。特朗普的決定也引發美國多位商界領袖不滿。特斯拉CEO馬斯克和迪士尼公司CEO艾格均表示將從總統顧問委員會辭職。持同樣強硬態度的還有蘋果、Facebook、谷歌、微軟、亞馬遜等科技巨頭。因此,美國地方政府和企業仍將在后巴黎時代的全球氣候治理中發揮重要作用。

從中美雙邊層次上看,中國和美國在《巴黎協定》的達成和生效過程中聯合發揮了引領作用。但是由于特朗普政府對《巴黎協定》的退出決定,使中美不能聯合推動《巴黎協定》的落實和履行過程。氣候變化也難以在短期內成為中美兩國雙邊關系的支柱和亮點。然而,中美之間在氣候治理方面仍然存在合作空間。特朗普雖然改變了美國聯邦政府的氣候政策,但美國積極應對氣候變化的地方政府仍會積極參與氣候治理。中國與美國州政府在氣候變化、清潔能源以及低碳減排方面存在著合作基礎和推進空間。此外,中美許多城市都是較大的溫室氣體排放源,因此城市政府合作對于中美減排具有重要的實質性意義。

中國地方政府,特別是城市可以在現有地方合作框架下,積極尋求與美國城市在氣候治理中的合作和良性競爭,自下而上推動中美氣候治理合作。中美還應加強城市適應氣候變化的交流合作,鼓勵中國氣候適應型城市建設試點城市與有關美國城市加強經驗交流和務實合作,共同提升雙方城市適應氣候變化的能力。中美企業可進一步促進兩國清潔能源技術的研究、開發和商業化,推動清潔能源領域相關的市場開拓以及創造就業機會。(薄燕系復旦大學國際關系與公共事務學院教授)

第一財經獲授權轉載自“中美友好互信合作計劃”

責編:孫維維

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